Монополия на насилие. Проблема концентрации в оборонной промышленности США

Американский капитализм давно ушел от идеализированных заветов Адама Смита. Современная американская экономическая модель — это модель экономики монополий. Согласно исследованию профессора финансов Высшей школы бизнеса Джесси Х. Джонса при Университете Райса Густаво Груллона, «с конца 1990-х гг. более чем в 75% отраслей промышленности США наблюдается рост уровня концентрации». Данная тенденция распространяется на все большую часть секторов, не «обделяя вниманием» и военную промышленность. На фоне усиливающегося американо-китайского противостояния сохранение потенциала для эффективного с экономической и технологической точки зрения военного производства становится стратегически важной задачей. Однако растущая монополизация ставит под вопрос возможность адекватного поддержания американской военной промышленности. Более того, под вопросом стоит и субъект, определяющий т.н. Большую стратегию (Grand Strategy), а следовательно, и возможность адекватного, рационального реагирования на внешние вызовы.

Если рассматривать актуальное положение дел в сфере военной промышленности США (где концентрация и, как следствие, колоссальное влияние на систему принятия решений являются наиболее наглядными) в широком геополитическом контексте противостояния с Китаем, можно, сославшись на главного редактораAmerican Affairs Джулиуса Крейна, сказать, что «холодные войны ведут государства, а американское государство подчинено компрадорской олигархии». Влияние ВПК на американскую политику стало притчей во языцех еще со времен Д.Д. Эйзенхауэра, однако оно сохраняется и увеличивается по мере консолидации экономики, а вот вопрос адекватной материально-технической готовности США к стратегическому противостоянию остается открытым.

Американский капитализм давно ушел от идеализированных заветов Адама Смита. Современная американская экономическая модель — это модель экономики монополий. Согласно исследованию профессора финансов Высшей школы бизнеса Джесси Х. Джонса при Университете Райса Густаво Груллона, «с конца 1990-х гг. более чем в 75% отраслей промышленности США наблюдается рост уровня концентрации». Данная тенденция распространяется на все большую часть секторов, не «обделяя вниманием» и военную промышленность. На фоне усиливающегося американо-китайского противостояния сохранение потенциала для эффективного с экономической и технологической точки зрения военного производства становится стратегически важной задачей. Однако растущая монополизация ставит под вопрос возможность адекватного поддержания американской военной промышленности. Более того, под вопросом стоит и субъект, определяющий т.н. Большую стратегию (Grand Strategy), а следовательно, и возможность адекватного, рационального реагирования на внешние вызовы.

Осознание проблемы

Александр Ермаков:
От танков и пустынь к ракетам и тропическим островам

Вопрос монополизации активно входит в американскую политическую повестку, о чем свидетельствуют как выступления политиков, так и внимание к проблеме со стороны авторитетных журналов, например Politico. Это подтверждает также создание аналитических центров, таких как American Economic Liberties Project и Open Markets Institute, чьим основным полем исследований является именно растущая концентрация американской экономики. Однако дискуссия, в первую очередь, фокусируется на вопросах, связанных с гражданскими отраслями, а особенно на растущей мощьюBig Tech’а. При этом в последнее время все чаще начинают проявляться опасения относительно негативного влияния этой тенденции на обороноспособность США.

В ежегодном отчете Пентагона «Industrial Capabilities report» за 2020 г. отмечается, что «одним из изменений, которое все же произошло, стала радикальная консолидация крупнейших оборонных подрядчиков с пятнадцати до пяти, что, среди прочего, снизило конкуренцию за контракты, что ранее являлось ключевым фактором контроля над расходами и стимулирования инноваций». Справедливости ради стоит отметить, что секторально такие опасения звучали еще во времена «однополярного момента», когда, казалось бы, американскому военно-экономическому доминированию ничто не угрожало. Так, в ноябре 2002 г. Комиссия по будущему аэрокосмической промышленности США выпустила доклад, в котором указывалось, что «американская аэрокосмическая промышленность консолидировалась с 70 поставщиков в 1980 году до 5 основных подрядчиков сегодня». История консолидации показана на Рис. №1.

Рис. 1

Источник: Barry Watts, The US Defense Industrial Base: Past, Present and Future, Center for Strategic and Budgetary Assessments, Washington, DC: October 15, 2008, p.32).

Озабоченность текущим концентрированным состоянием американского оборонного сектора разделяют и законодатели. Так, например, демократ, член Палаты представителей от Висконсина Марк Покан указывает на то, что «результат чрезмерной консолидации оборонных подрядчиков очевиден — увеличение расходов на оборону и расточительство. Министерство обороны регулярно сетует на рост расходов из-за отсутствия конкуренции». Схожие опасения испытывает и представляющая Массачусетс Сенатор от демократов Элизабет Уоррен, заявляя, что «за два десятилетия, начиная с 1980 года, волны слияний и консолидации превратили оборонную промышленность страны из конкурентного рынка с более чем 50 компаниями в олигополию, состоящую всего из 5 крупных соперников. После десятилетий горизонтальной консолидации оставшиеся гиганты в этом секторе перешли к вертикальной консолидации, скупая ключевых поставщиков и производителей сырья».

Высокопоставленные чиновники Пентагона также осознают угрозу, исходящую от сверх-консолидированного состояния американской оборонной промышленности. Так, заместитель министра обороны Кэтлин Хикс во время слушаний по утверждению ее кандидатуры в Сенате, отвечая на вопрос демократа от Коннектикута Ричарда Блументаля, посвященный сокращению числа поставщиков подводных лодок, выразила озабоченность таким положением дел. Ее аргументация базируется на идее о том, что снижение конкурентности может привести к повышению цен на вооружения, а также негативно отразиться на инновационном потенциале отрасли.

Тайная вечеря ВПК

Проблема растущей концентрации в военной промышленности стала активно обсуждаться в 1993 г., когда на тот момент заместитель министра обороны Уильям Перри провел ужин с руководителями промышленных компаний, вошедший в историю под названием «Тайная вечеря» (the last supper). В ходе встречи У. Перри высказался в пользу необходимости провести слияния в более крупные компании, что было обусловлено сокращением военного бюджета после окончания холодной войны (Рис. 2).

Рис. 2

Послание дошло до адресатов, однако эффект оказался не столь положительным, как ожидалось. В результате слияний был нанесен серьезный удар по конкуренции в сфере закупок. Для исправления ситуации впоследствии были разработаны такие государственные инициативы, как Better Buying Power (к успехам которой относят F-22 и DDG 51).

В 1996 г. экс-главаLockheed Martin Норман Огастин заявил, что «гораздо лучше иметь 10 сильных конкурентов, чем двух… К сожалению, этот выбор, по сути, не имеет никакого значения, поскольку он не входит в число вариантов, которые нам предоставлены. Выбор, который нам предоставлен, более точно характеризуется как выбор между 10 слабыми конкурентами с сомнительным будущим и двумя сильными конкурентами с обнадеживающим будущим».

Как отмечал сам У. Перри в интервьюFederal Times, «некоторая консолидация была правильным решением и, вероятно, неизбежным следствием сокращения размера оборонного бюджета, но я думаю, что в части консолидации был перебор… И это имело одно пагубное последствие — некоторые программы лишились необходимого состояния жесткой конкуренции». Как видно наРис.3, в период с 1993 по 2002 гг. количество M&A в аэрокосмической оборонной промышленности превосходило количество слияний в экономике в целом.

Рис. 3

Источник: Greenfield, V.A. and R.R. Brady, 2008. The Changing Shape of the Defense Industry and Implications for Defense Acquisistions and Policy. Naval Postgraduate School, URL: core.ac.uk/download/pdf/36725965.pdf. P.10.

Слияния в оборонной промышленности имеют весьма конкретные последствия для некоторых областей, во многом определяя их целеполагание и, таким образом, влияя на общую оборонную стратегию государства. Наиболее ярко, как представляется, эффект консолидации проявляется в вопросе модернизации американского ядерного оружия.

Ядерная монополия. Интересы превыше стратегии

Одной из основных тем дискуссии об обеспечении обороноспособности США является модернизация ядерного потенциала. Как отмечается в докладе Счетной палаты США, большая часть вооружений была введена в эксплуатацию до 1998 г., и на данный момент множество из них входят в тот период, на который было запланировано их снятие с вооружения (Рис.4).

Рис. 4

Ключевым стал вопрос о необходимости сохранения всей ядерной триады. При этом основной упор делался на отсутствие стратегической необходимости в поддержании наземной компоненты. Однако такое решение имеет своих конкретных бенефициаров, особенно в столь сильно консолидированной отрасли. Так, в ходе дискуссии о замене МБР Minuteman III на новую наземную стратегическую систему сдерживания (Ground-Based Strategic Deterrent, GBSD), на которую по разным оценкам будет затрачено от 140 до 264 млрд долл.,Northop Grumman наняла 49 лоббистов в 2020 г. Как отмечает младший научный сотрудник программы ядерного разоружения, контроля над вооружениями и нераспространения SIPRI Мэтт Корда, «эти лоббисты в сотрудничестве с лоббистскими командами других подрядчиков МБР, таких какLockheed Martin, помогли подавить поправку к Закону о полномочиях в области национальной обороны на 2019 год, призывающую к проведению независимого исследования программы продления срока службы Minuteman III». Обладая колоссальным политическим влиянием в силу своего доминирующего положения в индустрии и возможностью финансировать политиков, что сильно упростилось после решения по делу Citizens United, т.н. коалиция МБР де-факто трансформировала обстоятельную стратегическую дискуссию в необходимость принятия программы, из которой она может извлечь прибыль. Совокупно в 2019–2020 гг.Northop Grumman потратила порядка 25 млн долл. на лоббизм (Рис.5).

Рис. 5

Источник: Northop Grumman, Center for Responsive Politics «Open Secrets» data base.

Александр Ермаков:
Рубя ногу ядерному треножнику. Бой за будущее шахтных МБР в США

Главным бенефициаром станет фактически монополия «Northop Grumman». По словам аналитика в сфере национальной безопасности Марка Томпсона, компания станет основным субъектом в модернизации ядерного вооружения не только в области наземной компоненты, но и в других сферах, так как «Northrop Grumman разрабатывает B-21, единственный новый стратегический бомбардировщик ВВС, а также двигатели, которые приводят в действие ядерные ракеты, запускаемые подводными лодками ВМС». Сейчас компания является по сути единственным производителем следующей итерации МБР. Как верно замечает старший научный сотрудникAmerican Economic Liberties Project Эль Экман, «безNorthrop Grumman у американской триады не было бы ног».

Изначально конкуренция за контракт на производство новых МБР разворачивалась между двумя компаниями —Boeing иNorthop Grumman. Однако в июне 2019 г.Boeing «сняла свою кандидатуру», так как, по их мнению, условия были более благосклонны по отношению к конкуренту. Это объясняется подавляющим контролемNorthop Grumman рынка твердотопливных ракетных двигателей, что создает для компании очевидные ценовые преимущества. В сентябре 2020 г. было анонсировано, что компания получила контракт на 13,3 млрд долл. на разработку и производство межконтинентальной баллистической ракетной системы следующего поколения. Как отмечается в докладе «Center for Arms Control and Non-Proliferation», «ВВС планируют приобрести у оборонного подрядчика 659 ракет, 400 из которых будут развернуты, а остальные будут использоваться для испытаний и запасных частей, стоимостью не менее 95 миллиардов долларов».

Отрасль твердотопливных ракетных двигателей, используемых в МБР, не стала исключением из общего тренда консолидации (Рис.6). Такая ситуация повлияла на возможность конкуренции в сфере производства нового поколения МБР, когда в 2018 г.Northop Grumman при одобрении Федеральной торговой комиссии приобрела основного производителя —Orbital ATK.

Рис. 6

Отсутствие конкуренции приводит к тому, что затраты на программу повышаются, поскольку у Пентагона отсутствует реальная переговорная сила в ситуации, когда ведомство ограничено в своем выборе лишь одним подрядчиком. Как утверждает Эль Экман, «ядерная триада теперь готова пойти по пути других программ национальной безопасности, которым мешает консолидация… Промышленная база становится более хрупкой и менее надежной, а правительство США вынуждено поддерживать компанию, независимо от ее действий.Northrop Grumman может решить начать работать с американскими конкурентами, например, с Китаем, или резко сократить расходы на разработку продукции, что приведет к производству неисправных систем».

Вместо заключения. Теория общественного выбора и стратегия

Александр Ермаков:
Ядерная триада. Альтернативы прошлого

В дисциплине международных отношений принято полагать, что внешняя и оборонная политика государств исходит из рационально определенных государственных интересов. При этом при анализе американской политики через призму больших стратегий мы приходим к постоянному осознанию серьезных несоответствий между изложенными теориями и реальной политической практикой. Как отмечает главаCenter for the Study of Partisanship and Ideology Ричард Хананиа, «первенство (primacy) и либеральный интернационализм — это ярлыки, навешиваемые на набор конкретных политических мер (policy), которые, в первую очередь, мотивированы не геополитическими целями. Модель общественного выбора дает лучшее объяснение политики США, чем модель большой стратегии. Решения принимаются в основном на основе краткосрочных политических соображений, а «игровое поле» перекошено концентрированными интересами» [1].

В соответствии с таким подходом логично рассматривать американское государство не как единого рационального актора, а как площадку для борьбы интересов. По словам известного американского экономиста Мансура Олсона [2], решения склонны приниматься в пользу тех групп, у которых есть «концентрированный интерес» (concentrated interest) в исходе политических дискуссий. Имея колоссальное влияние на индустрию, военные подрядчики также обладают механизмами влияния на лиц, принимающих решения, что отчетливо демонститрует кейс GBSD. При этом решение принимается исходя не из объективной стратегической необходимости. Американский системный дизайн спроектирован таким образом, что помогает группам специальных интересов продвигать их через механизмы «захвата» регуляторных органов (regulatory capture).

Если рассматривать актуальное положение дел в сфере военной промышленности США (где концентрация и, как следствие, колоссальное влияние на систему принятия решений являются наиболее наглядными) в широком геополитическом контексте противостояния с Китаем, можно, сославшись на главного редактораAmerican Affairs Джулиуса Крейна, сказать, что «холодные войны ведут государства, а американское государство подчинено компрадорской олигархии». Влияние ВПК на американскую политику стало притчей во языцех еще со времен Д.Д. Эйзенхауэра, однако оно сохраняется и увеличивается по мере консолидации экономики, а вот вопрос адекватной материально-технической готовности США к стратегическому противостоянию остается открытым.

1. Hanania, R., 2021. Public Choice Theory and the Illusion ofGrand Strategy: How Generals, Weapons Manufacturers, and Foreign Governments Shape American Foreign Policy. Routledge, p: 5.

2. Olson, M. (1977). The logic of collective action: Public goods and the theory of groups. Cambridge, Mass: Harvard University Press.