Шенген: точка невозврата все ближе и ближе
(Голосов: 14, Рейтинг: 4.43) |
(14 голосов) |
Эксперт РСМД
Вопреки ожиданиям еврооптимистов, 30-летие Шенгенского соглашения, заключенного 14 июня 1985 г., не прошло под знаком празднования достижений уникальной зоны свободного передвижения. Торжественное настроение было отодвинуто на задний план крупнейшим кризисом беженцев в ЕC XXI в. До недавнего времени споры, возникающие между государствами Европейского союза, сводились к выстраиванию общеевропейской политики на фоне продвижения беженцев в Германию, Францию и другие западные страны, теперь кризис угрожает Шенгенской зоне в целом.
Вопреки ожиданиям еврооптимистов, 30-летие Шенгенского соглашения, заключенного 14 июня 1985 г., не прошло под знаком празднования достижений уникальной зоны свободного передвижения. Торжественное настроение было отодвинуто на задний план крупнейшим кризисом беженцев в ЕC XXI в. До недавнего времени споры, возникающие между государствами Европейского союза, сводились к выстраиванию общеевропейской политики на фоне продвижения беженцев в Германию, Францию и другие западные страны, теперь кризис угрожает Шенгенской зоне в целом.
Шенгенские правила, хотя Соглашение было подписано в 1985 г., начали действовать только через десять лет, когда был устранен пограничный контроль на внутренних границах семи государств. По мере того, как остальные члены Европейского союза (за исключением Великобритании и Ирландии) присоединялись к соглашению и единая политика в отношении лиц, въезжающих из третьих стран, обретала свои окончательные контуры, Шенген стал одним из символов европейской интеграции. Шенгенское соглашение способствовало и развитию общеевропейского сотрудничества в судебной, полицейской и разведочной сферах. Поскольку контролировать внутренние границы государств ЕС невозможно, в 2004 г. было принято решение создать Агентство по безопасности внешних границ ЕС (Frontex) со штаб-квартирой в Варшаве. Парадоксально, как разработанный механизм устранения внутренних границ, успешно существовавший в течение почти двух десятилетий, оказался одной из основных проблем ЕС после миграционного кризиса 2015 г.
Разработанный механизм устранения внутренних границ, успешно существовавший в течение почти двух десятилетий, оказался одной из основных проблем ЕС после миграционного кризиса 2015 г.
История Римской империи в небывалой степени напоминает события недавних дней. Жители Римской империи могли свободно передвигаться по всей ее территории, единственным исключением был Египет, откуда можно было выехать только при наличии некоего подобия паспорта. Рим служил центром притяжения населения, так же, как и Берлин и Париж современности. Подавляющее большинство мигрировавших в Рим людей составляли молодые мужчины без семей, стремящиеся построить новую жизнь в столице мира того времени. На фоне продвижения гуннов и других кочевых этносов в IV в. н.э. на территорию Римской империи были впущены готы и другие германские народы, впоследствии разграбившие Рим и способствовавшие падению западной части империи.
Данная аналогия была проведена не чтобы показать, как будут развиваться события в Европе, а с целью продемонстрировать, как миграционный кризис воспринимается большей частью населения ЕС. Движение мигрантов в сторону Западной Европы и сопряженные с этим происшествия: террористические атаки в Париже и других городах Европы, организованные при непосредственном участии людей, беспрепятственно вернувшихся из Сирии, насилие в отношении женщин на улицах Кёльна и Берлина – все это привело к тому, что жители Западных стран во все большей степени склоняются к пересмотру правил существования Шенгенской зоны.
26 государств, входящих в Шенгенскую зону, и прежде сталкивались с проблемами. Например, Румыния и Болгария уже девятый год безуспешно ожидают принятия в зону (среди прочих, Финляндия и Голландия высказали наибольшую обеспокоенность перспективой такого решения). Эти страны пытались связать проблему распределения квот на мигрантов с их вступлением в Шенгенскую зону, однако маловероятно, что страны Западной Европы, столкнувшиеся с неспособностью выработать единую политику в отношении ближневосточных беженцев, положительно воспримут перспективу дополнительного притока населения из стран Юго-Восточной Европы. Тем не менее основное препятствие на пути усовершенствования Шенгена заключается не в отсутствии каких-либо решений, а в потере доверия к механизмам зоны свободного передвижения со стороны населения Европейского союза.
Жители Западных стран во все большей степени склоняются к пересмотру правил существования Шенгенской зоны.
После терактов 13 ноября 2015 г. Франция – наиболее очевидный кандидат для выхода из Шенгенской зоны. Существует большая вероятность, что после истечения трехмесячного чрезвычайного положения в стране, Елисейский дворец продлит ЧП до неопределенного времени, пока «Исламское государство» не будет побеждено. Такой вариант развития вполне может привести к увековечению «промежуточного» положения, не оговоренного в рамках Шенгенских договоренностей.
Примечательно, что 70% населения Франции высказывается за восстановление границ в рамках Европейского союза. То, что почти 90% избирателей Национального фронта выступает за осуществление данной идеи, не должно вызывать удивление, как и показатели электората преобразованной Республиканской партии (бывший Союз за народное движение, UMP). Однако тот факт, что большинство избирателей Социалистической партии также склоняется к восстановлению границ, говорит о том, что существование Шенгенской зоны в нынешнем ее виде неприемлемо для граждан Франции. И оно станет еще менее приемлемым в случае повторения терактов или актов насилия со стороны беженцев.
Тем не менее интересы населения не сочетаются в полной мере с политическими возможностями французских должностных лиц, и ожидать официального выхода Франции из Шенгенской зоны не стоит. Реформа или отмена Шенгена требует единогласного решения всех 26 стран-членов, к тому же текст соглашения не подразумевает ни возможности выхода из зоны отдельного государства, ни отмены соглашения.
Общеевропейским структурам необходимо в течение ближайшего времени предложить государствам жизнеспособную альтернативу для преодоления кризиса беженцев. Возможно, высказанное еще в 2014 г. бывшим президентом Франции Н. Саркози предложение создать Шенген-2 с более строгими требованиями в отношении государств-членов будет в некоторой степени интегрировано в дискурс панъевропейских должностных лиц. Пока что глава Европейской комиссии Ж.-К. Юнкер признает отсутствие практически выполнимых решений и предостерегает от возвращения национальных границ в рамках ЕС, так как это повлечет за собой «падение всей еврозоны».
Основное препятствие на пути усовершенствования Шенгена заключается в потере доверия к механизмам зоны свободного передвижения со стороны населения Европейского союза.
Будущее Шенгенской зоны может развиваться по двум векторам: реформирования пространства свободного передвижения или возврата к системе национального пограничного контроля. Первый вариант не потребует существенных затрат, однако весьма сложно реализуем с политической точки зрения ввиду необходимости сочетания интересов 26 весьма отличающихся друг от друга государств. Второй вариант с политической точки зрения можно решить, однако он повлечет за собой экономический ущерб – помимо необходимости заново выстраивать систему пограничного контроля и спецслужб, замедление трансграничной торговли отрицательно скажется на доходах компаний и уровнях цен. Ввиду сложной реализации, предлагаемый курс Брюсселя будет, по всей видимости, сводиться к реформированию Шенгенской зоны в рамках политически приемлемых пределов.
Ожидать официального выхода Франции из Шенгенской зоны не стоит.
Представителям Европейского союза потребуются недюжинные дипломатические способности для урегулирования нынешнего кризиса – для начала им придется распределить по странам ЕС 160 000 людей из более миллиона прибывших в 2015 г. мигрантов; попытаться реформировать правила Шенгена, не допуская возможности выхода; решить судьбу 120 000 мигрантов из Косово и Албании, бежавших не от войны или преследования, а от отсутствия экономических перспектив – и все это на фоне возможного выхода Великобритании из структур ЕС в следующем году.
Если Шенгенскую зону и покинет какое-либо государство, это станет Швейцария или Норвегия. Они не являются членами ЕС, но принадлежат к Шенгенской зоне, и их выход из пространства свободного передвижения фактически никак не скажется на политической ситуации в обеих странах. Швейцария в результате референдума 2014 г. ввела миграционные квоты на въезд в страну, которые непосредственно касаются и граждан ЕС. Рост популярности консервативной Швейцарской народной партии, придерживающейся евроскептических позиций, может стать движущей силой отказа от вхождения в Шенгенскую зону, при этом экономические контакты с ЕС сохранятся. Норвегия уже ввела пограничный контроль и намеревается депортировать мигрантов, прибывающих в страну «северным путем» – через север России. В случае дальнейшего роста потока мигрантов со стороны России или Швеции Осло наверняка пойдет на ужесточение пограничного контроля.
Общеевропейским структурам необходимо в течение ближайшего времени предложить государствам жизнеспособную альтернативу для преодоления кризиса беженцев.
В течение последних месяцев шесть стран вновь ввели пограничный контроль. Австрия, Германия, Дания, Норвегия, Швеция и Франция. Венгрия и Словения, представляющие собой южную границу Шенгенской зоны, ужесточили пограничный контроль вдоль границ с Хорватией, Сербией и Румынией. В феврале, когда заканчивается 3-месячный срок временно введенного контроля границы в Германии и Австрии, если ЕС не предпримет соответствующих мер, другие страны могут пойти на аналогичный шаг, приведя к последующему эффекту домино. На встрече глав министерств внутренних дел стран-членов ЕС в конце января 2016 г. уже прозвучали первые призывы ограничить действие Шенгенского соглашения в течение следующих двух лет. Если эта инициатива будет введена в действие, восстановить прежний Шенген уже никогда не удастся.
Шенгенская зона стала мощным стимулом развития трансграничных социоэкономических связей в Европе – в течение одного года в ее рамках фиксируется 1,25 млрд пересечений границ, порядка семи млн граждан ЕС ежедневно ездят на работу в соседнее государство, и более 11 млн людей переселились в другие страны благодаря существованию Шенгенского соглашения. Шенгенскую зону можно спасти путем всеобъемлющей герметизации внешних границ и расширения мандата пограничных властей Европейского союза, подчинив их вооруженным силам и наделив правом противодействовать притоку мигрантов, однако при этом придется пожертвовать принципом защиты прав человека. Выжидательная позиция европейских властей – на данный момент в рамках мер перераспределения было перемещено лишь 300 мигрантов, хотя надо в пятьсот раз больше – ни к чему положительному не приведет, необходимы рискованные шаги.
(Голосов: 14, Рейтинг: 4.43) |
(14 голосов) |
